De Michèle Tribalat ▬ Voici une note sur un rapport traitant de la nécessité, pour le Royaume-Uni, de reprendre le contrôle de sa politique migratoire. Un exemple à analyser…

                                   Solde migratoire au Royaume-Uni de 1947 à 2022

Ce solde migratoire global cache en fait un solde migratoire des ressortissants de pays hors de l’UE encore plus élevé (+1,37 million en deux ans) en raison des départs importants d’Européens (solde migratoire de -185 000). Les données sur les visas (hors visas de court terme et visas visiteur) suggèrent que le flux net de 2023 pourrait avoisiner celui de 2022[5]. Même si les prévisions sont difficiles, les auteurs s’attendent à une baisse en 2024, compte tenu des mesures déjà prises et au vu des données du 1^er trimestre. Le solde pourrait ainsi descendre aux environs de 300 000, niveau cependant jamais atteint avant l’entrée en action du Brexit, sauf lors du pic de 2015.

Les auteurs sont prudents en raison des bévues historiques en matière de prévision de l’Office for National Statistics (ONS) et autres instances gouvernementales. Dernièrement, lors de la mise en place du visa pour soins de santé, le Department of Health and Social Care (DHSC) s’attendait à ce qu’entre 6 000 et 40 000 personnes demandent à en bénéficier chaque année. En 2023, elles furent plus de 146 000, sans compter les 203 000 personnes à charge. Il est difficile, écrivent les auteurs, de prendre les prévisions de l’ONS ou de l’Office for Budget Responsability (OBR) pour argent comptant.

« L’avenir est déjà là, mais il n’est pas uniformément réparti » (p. 21)

La croissance de la proportion de personnes nées en dehors du Royaume-Uni s’est considérablement accélérée au cours des vingt dernières années en Angleterre-Galles. Elle a gagné 7,9pp[6], passant de 8,9 % à 16,8 % de 2001 à 2021. Les vingt années précédentes avaient été beaucoup plus calmes sur le front migratoire : la proportion d’individus nés hors du Royaume-Uni n’avait cru que de 2,3 pp (8,9 % en 2001 contre 6,6 % en 1981). De 2001 à 2021, la population qui ne s’est pas déclaré « White British » en Angleterre-Galles a plus que doublé (25,6% en 2021 contre 12,5 % en 2001). Et il ne s’agit là que d’une moyenne. Certaines villes ou quartiers connaissent des concentrations ethniques bien plus élevées. C’est le cas de Leicester par exemple où un tiers seulement des habitants se sont déclaré « White british » en 2021, avec des contrastes saisissants entre quartiers. Même chose dans la région de Londres où les « White British » ne sont plus que 36,8 % en 2021 et seulement 15 % dans l’arrondissement de Newham.

Une classe dirigeante éloignée des préoccupations populaires

Selon le lieu de résidence, la classe sociale et l’âge, les Britanniques n’ont pas la même perception de l’immigration. Certains vivent ainsi à l’écart des lieux de forte immigration. « En matière de migration, le risque de déconnexion entre Westminster et le reste du pays est particulièrement aigu » (p. 30). L’expérience que les gens de pouvoir et des médias ont de l’immigration est forcément très éloignée de celle de la majorité des électeurs. 

Les auteurs font le récit des promesses non tenues par les deux grands partis, à tour de rôle depuis 30 ans, en matière de contrôle migratoire. En fait, les responsables politiques n’y attachent tout simplement pas autant d’importance que les Britanniques ordinaires. Ils ont tendance à en voir les bons côtés sans avoir à en subir les mauvais. Ces échecs successifs érodent la confiance des citoyens qui constatent que leur vote compte peu. Au lieu de supposer que ce sont les citoyens qui se trompent, Westminster devrait se faire à l’idée que c’est lui et que l’argument économique qu’il claironne n’est peut-être pas aussi probant qu’il le présume. Encore faudrait-il disposer des données adéquates.

Un constat très sévère sur la production statistique britannique

Si l’ONS travaille à améliorer la production statistique sur les migrations par le recours à des données administratives[7], il n’est pas arrivé au bout de sa tâche : « L’image qui se dégage, cependant, est celle d’un État qui lutte pour s’adapter à l’ère des migrations massives, avec des fonctionnaires qui tentent sans cesse de réconcilier des données erronées, partielles et inadéquates provenant de sources multiples et incohérentes » (p. 37). Depuis que Tony Blair a abandonné tout contrôle des départs en 1998, les données sur les sorties du territoire sont particulièrement défaillantes, notamment lorsqu’il s’agit de dénombrer les étrangers qui prolongent leur séjour au-delà de la durée de validité de leur visa. La confiance dans les données sur les migrants ne peut être que faible compte tenu des trous constatés à plusieurs reprises. Il en va de même des projections de l’ONS sur lesquelles se fondent l’OBR. Toutes les données nécessaires ne sont pas collectées et, lorsqu’elles le sont, pas toujours exploitées. Par ailleurs, les divers services disposant potentiellement de données utiles ne semblent pas très coopératifs. Lorsque les auteurs ont cherché à obtenir des informations sur les délinquants et criminels étrangers, il leur a été répondu que le travail demandé ne pourrait se faire qu’en connectant les données des services pénitentiaires et celles de la police, mais à un coût prohibitif. Si l’État dispose d’une grande partie des données utiles pour étudier les effets économiques de l’immigration, elles sont traitées dans différents services ministériels, sans réelle coordination. Il est ainsi difficile de mener des exercices de comptabilité générationnelle comme l’ont fait récemment Jan van de Beek et al. aux Pays-Bas[8] ou le ministère des Finances danois[9].

Pour les auteurs, améliorer la collecte statistique devrait être une priorité pour les responsables politiques de tous bords, afin de conduire une politique migratoire fondée sur des faits bien établis.

Sortir d’une discussion binaire : c’est bien ou c’est mal ?

Si l’on suit les recommandations d’Alan Manning de la London School of Economics, la discussion devrait tourner autour des questions suivantes : Qui vient ? Dans quelles circonstances ? À quelle fin ?

Les devoirs premiers de l’État britannique sont à l’égard des citoyens, mais il se doit, ajoutent les auteurs, de venir en aide à une partie des demandeurs d’asile qui s’adressent au Royaume-Uni. Pour tout autre motif, les décisions devraient être prises dans l’intérêt du pays et pour améliorer la vie des citoyens.

Si, au Royaume-Uni, l’immigration sur le dernier quart de siècle semble avoir peu profité à l’économie à l’échelle macro (par exemple en termes de productivité), elle a généré des effets négatifs auxquels il faut prêter attention.

Un de ces effets est de rendre l’économie plus intensive en main-d’œuvre. Ce que suggère une étude de l’ONS sur les années récentes.

Un autre est la dilution du capital, car les immigrants n’apportent pas avec eux logement, terrain, infrastructure. Elle fait sentir ses effets localement et accentue le problème britannique ancien de sous-investissement en matière de biens matériels et de construction de logements.

L’immigration exacerbe la crise du logement

L’immigration aggrave considérablement la crise du logement et affaiblit le consentement du public à la construction des logements nécessaires. Il faudrait augmenter massivement le taux de construction de logements tout en ramenant l’immigration nette à des niveaux raisonnables, « faute de quoi nous serons toujours en train de remonter un escalator qui descend » (p. 56). Ajoutons à cela que les logements sociaux sont occupés de manière disproportionnée par des personnes nées à l’étranger, notamment dans le Grand Londres (en 2021, 47,6 % des chefs de ménage dont près de la moitié sont arrivés depuis 2001), pour un nombre de logements sociaux qui n’a pas augmenté en 20 ans. Avec la nouvelle politique migratoire, le poids de immigrés provenant de pays n’appartenant pas à l’Espace économique européen (EEE) dans le logement social s’est encore accentué. Par exemple, en Angleterre-Galles en 2021, 72 % des ménages dont la personne de référence est somalienne occupent un logement social. Les groupes les plus représentés sont aussi ceux qui ont le plus de chances d’être dépendants des aides sociales. Les jeunes sont floués : « en aggravant la crise du logement, l’immigration massive et non sélective nourrit également l’injustice intergénérationnelle, en sapant le niveau de vie des jeunes en âge de travailler » (p. 60).

Une immigration plus sélective pour avoir une meilleure contribution aux finances publiques

La sélectivité devrait viser les immigrants dont les taux d’emploi sont les plus élevés. À cet égard, il vaut mieux accueillir des Polonais ou des Sud-Africains que des Afghans ou des Somaliens. La maîtrise de l’anglais joue sur l’aptitude à occuper un emploi. Même si certains emplois ne permettent guère de contribuer positivement aux finances publiques, c’est quand même mieux d’avoir des immigrants en emploi qu’inactifs.

Pour estimer l’impact sur les Finances publiques, les auteurs se sont heurtés à la pénurie de données les empêchant de mener une comptabilité générationnelle, laquelle permettrait d’appréhender le coût des décisions politiques sur le long terme. Les auteurs citent un certain nombre d’études qui cherchent à cerner le sujet de manière approximative. Notamment celle de l’ONS en 2019 à partir des déclarations d’appartenance ethnique qui conclut que, si les Asiatiques sont des contributeurs nets, les Noirs sont des bénéficiaires nets. Mais la principale conclusion qu’en tirent les auteurs est la nécessité d’améliorer la production statistique pour mener des études à la néerlandaise ou à la danoise. 

Les Britanniques post-Brexit ont eux-aussi leur liste de métiers en tension

Si l’immigration s’est envolée en 2022-2023, c’est en partie dû à la faiblesse du salaire minimum en deçà duquel un étranger ne peut prétendre venir au titre de travailleur qualifié. Mais c’est surtout dû à la liste des métiers en tension (Shortage List Occupations ; SLO validée par le Migration Advisory Committee (MAC)[10]) qui était devenue si volumineuse que le seuil du salaire minimal en avait perdu de sa pertinence : 54 % des visas délivrés pour travail qualifié entre juillet 2022 et juin 2023 portaient sur des emplois payés sous ce seuil. Le MAC a reconnu ce dysfonctionnement et recommandé la suppression ou une réforme profonde de la SLO. Le gouvernement l’a remplacée par une Immigration Salary List (ISL) avec un seuil à 30 960 £ (11% en dessous du salaire médian) pour un nombre de métiers réduit. Cependant les enseignants et les emplois dans la santé et le soin sont exemptés. Ces derniers représentant 60 % des emplois des travailleurs qualifiés acceptés en 2021-2023, ISL ne devrait donc pas révolutionner les pratiques.

Addiction de secteurs publics à l’immigration 

La dépendance à l’immigration s’explique par les réticences et les freins mis à une régulation des flux, à l’intérieur même du gouvernement, qui empêchent que « la main gauche sache ce que fait la main droite » (p. 79) !

Le Trésor public est friand d’immigration car elle permet d’accroître le PIB et de respecter ainsi les règles budgétaires du ministre des finances tout en rassurant les marchés obligataires. « En d’autres termes, les migrations en sont venues à remplacer les réformes structurelles de long terme dont notre économie a besoin pour relancer la croissance » (p. 80). Cette vision à court-terme n’incite pas à se pencher sur les coûts qu’elles engendrent, notamment à long terme, ni à expliciter les choix qu’il faudra faire.

Le secteur éducatif aussi est fortement dépendant de l’immigration. Au cours des deux dernières années, l’accès, sous conditions, au statut d’enseignant qualifié qui, avant cela, visait des enseignants venant de pays tels que l’Australie, le Canada, l’EEE, a été ouvert à des pays tels que le Ghana, le Nigéria, l’Inde et, à partir de la fin 2023, à tout pays étranger. L’idée du nouveau statut créé en 2021 était que les enseignants seraient formés à l’étranger par des universités basées au Royaume-Uni, selon les normes britanniques, en collaboration avec les écoles des pays d’origine des stagiaires. En fait, le système d’immigration post-2020 permet au ministère de l’éducation d’utiliser la migration comme substitut à un effort de formation d’enseignants. Il a ouvert ainsi une porte dérobée au redémarrage du visa post-études. Les étudiants étrangers peuvent travailler jusqu’à 20 heures par semaine pendant leurs études et rester deux ans au Royaume-Uni afin de trouver tout type de travail. « Depuis le début de l’année 2021, un total de 1,65 million de visas d’études parrainés ont été délivrés, soit 48 % de l’ensemble des visas de migrants » (p. 85). 20 % sont allés à des membres de famille, avant que les conditions de regroupement familial ne soient durcies.

Le gros business des étudiants internationaux

En 2019, le gouvernement britannique a élaboré un plan visant à stimuler l’exportation du secteur éducatif appelé International Education Strategy (IES) à hauteur de 35 milliards de livres par an et à augmenter le nombre d’étudiants internationaux jusqu’à 600 000 par an d’ici 2030. Le MAC avait mis en garde contre pareille initiative craignant qu’elle « n’entraîne une augmentation de l’immigration à bas salaires et que les universités ne fassent de la publicité sur les possibilités d’emploi après les études plutôt que sur la qualité de l’enseignement » (p. 87). C’est exactement ce qui s’est passé pour les immigrants venus des régions pauvres. Un visa d’étudiant conduisant à un travail mal payé, c’est toujours mieux que ce qu’ils peuvent espérer dans leur pays. Pour les auteurs, ces visas sont en fait des « Deliveroo visas » faisant venir des étudiants qui, pour certains, abandonnent leurs études en route.

Si le but de l’IES était de booster à la fois la recherche, l’innovation et l’exportation de services, elle a raté son objectif avec des étudiants internationaux qui se retrouvent trop souvent dans des établissements de piètre qualité leur délivrant des diplômes ne valant pas grand-chose, à supposer qu’ils y poursuivent vraiment des études. 

Dépendance des services de soins et de santé

On constate la même addiction à l’immigration dans les services du soin à la personne et de la santé, avec des visas spéciaux que les auteurs qualifient de pure opération à court terme du Trésor : payer moins maintenant quitte à payer plus ensuite. Pour réduire les coûts à court terme, le Royaume-Uni importe un grand nombre de personnes qui, à long terme, coûteront aux finances publiques. En réduire le nombre permettrait de mieux superviser les soins à la personne afin d’éviter l’exploitation de personnes vulnérables et de s’assurer de la qualité des soins.

En matière de recrutement de médecins et d’infirmières, le recours à l’immigration était censé être un palliatif provisoire au manque de formation, mais il a perduré en raison des calculs à courte vue du Trésor et du protectionnisme syndical. L’addiction du système médical à l’immigration pousse de jeunes britanniques à se tourner vers des carrières aux retombées économiques moindres et rend plus imprévisible la gestion du système de soins. À des fins de sevrage, en 2023, la NHS de l’Angleterre a publié un plan de long terme visant à augmenter le nombre de places dans les écoles de médecine de 15 000 par an jusqu’en 2031/32. 

Si l’immigration n’est pas la solution au vieillissement elle a un impact sur la culture

Les auteurs rappellent que l’idée de pallier le vieillissement de la population par l’immigration revient à entrer dans un cercle vicieux sans fin comme l’ont montré les projections des Nations Unies publiées en 2000. Ils rappellent aussi que l’économie n’est pas le seul domaine impacté directement par l’immigration et qu’il ne faut pas négliger les effets culturels. Ces derniers peuvent entraver le développement économique, notamment en matière d’épargne, de participation à la vie économique, de confiance, de coopération, de prise de risque, de normes familiales et de statut des femmes.

Pour une approche complètement renouvelée de la politique migratoire

Les auteurs listent 36 propositions respectant trois grands principes :

• Poser un plafond que ne devrait pas dépasser le solde migratoire chaque année pour rendre la confiance du public dans la capacité de contrôle de l’État ;
• Instaurer un processus de prise de décision transparent avec un budget et un plafond pour chaque type de migration fixés chaque année par le Parlement. Ce qui nécessite un système statistique rénové garantissant une plus grande transparence ;
• Adopter une philosophie claire qui ferait du Royaume-Uni un modèle pour le monde occidental en réduisant l’immigration par une politique plus sélective permettant de choisir des personnes plus qualifiées et mieux rémunérées.

Pour y parvenir, les auteurs proposent de créer, dans le ministère de l’Intérieur, un département doté d’un nouveau personnel et de nouvelles méthodes et consacré exclusivement à la sécurité des frontières et au contrôle de l’immigration. L’objectif étant de réduire le solde migratoire à un niveau beaucoup plus modeste que celui des années récentes. Pour y parvenir, il faudra abandonner les mauvaises habitudes, notamment en mettant le paquet sur la formation des médecins et des infirmières et en fermant les cours universitaires de piètre qualité, porte d’entrée sur les emplois mal rémunérés. 

Pour convaincre ceux qui doutent de la possibilité d’y parvenir, les auteurs publient ce graphique (p. 111) qui montre que la déferlante migratoire récente est tout à fait exceptionnelle et pourrait donc le rester si l’État décide de reprendre les choses en main.    ■

Visas délivrés à des ressortissants de pays n’appartenant pas à l’UE par motif et solde  migratoire des flux hors UE. Moyenne mobile sur 12 mois.