Remise en cause de l’USAID. Quel avenir pour les ONG ? Entretien avec Terje Tvedt

Les ONG ont une image de neutralité politique et d’acteurs bienveillants des relations internationales. Pourtant, leur efficacité est remise en cause et leur interventionnisme politique ne fait plus débat. Entretien avec Terje Tvedt pour mieux appréhender le rôle des ONG.

En tant que porte-drapeau de l’idéalisme, les organisations bénévoles affirment depuis longtemps leur indépendance vis-à-vis des intérêts politiques des grandes puissances. Mais la réalité est plus complexe qu’on ne le pense généralement. Entretien avec Terje Tvedt. Propos receuillis par Henrik Werenskiold.

Terje Tvedt est professeur, historien et écrivain, connu pour son analyse critique de la politique d’aide et du rôle des ONG humanitaires dans les structures de pouvoir internationales.

Il a écrit plusieurs ouvrages sur ce thème, parmi lesquels Det internasjonale gjennombruddet og Verdenshistorie – Med fortiden som speil, où il remet en question les récits établis sur l’aide norvégienne et occidentale ; The Angels of Mercy or Development Diplomats. NGOs & Foreign Aid, qui a figuré pendant plusieurs années parmi les lectures obligatoires, notamment à la Harvard Kennedy School ; et Utenrikspolitikk, utviklingshjelp og makt. Den norske modellen, un livre rédigé pour l’enquête norvégienne sur le pouvoir et la démocratie (Den norske makt- og demokratiutredningen).

Il existe un article en anglais qui aborde certaines conclusions de la version norvégienne du livre, The International Aid System and the Non-Governmental Organizations. A New Research Agenda, publié dans le Journal of International Development, 2006, 8(5) pp. 677-690.

À la lumière des attaques de l’administration Trump contre USAID, le rôle que joue le secteur international de l’aide dans la politique internationale est devenu plus actuel que jamais. Dans cette interview, nous mettons en évidence les ONG qui, en politique internationale, agissent à la fois comme des instruments de realpolitik et comme des « bienfaiteurs » idéalistes.

La fermeture de USAID par le gouvernement Trump a suscité une vive attention internationale, et a été vivement critiquée, notamment par des ONG nationales et internationales, car elles ont dû licencier des dizaines de milliers d’employés. Quelle est votre analyse de ce qui se passe ?

Il m’est bien sûr impossible de commenter l’effet de leurs investigations sur USAID, d’autant qu’il est encore difficile de distinguer le vrai du faux dans toutes les rumeurs qui circulent au sujet de leurs activités. Mais pour moi, qui ai travaillé à comprendre le système international de l’aide, son rôle historique ainsi que les formes de pouvoir qui l’influencent et qu’il exerce, ce qui est le plus intéressant, ce sont les réactions des organisations bénévoles ou de la « société civile ». On peut toutes les lire dans les journaux.

Le plus frappant, c’est qu’au moment précis où le robinet financier de USAID est fermé, certaines des ONG les plus importantes et les plus respectées, y compris en Norvège, doivent licencier des milliers d’employés. Autrement dit : des organisations qui, au départ, se présentaient comme populaires, issues de la société civile et organisant le volontariat norvégien, souvent très critiques à l’égard du rôle des États-Unis dans le monde non occidental, se retrouvent profondément dépendantes du soutien financier de ce même gouvernement américain.

Lorsque les plus grandes ONG, dont plusieurs sont engagées dans la critique des inégalités structurelles entre ce qu’elles appellent « le Sud global » et les pays riches, s’en prennent désormais aux États-Unis parce que ce pays a stoppé son financement à leur égard, elles révèlent de fait au grand public que l’image qu’elles ont voulu forger au fil des ans – à savoir qu’elles sont des organisations idéalistes vivant du soutien volontaire du peuple norvégien – ne correspond pas à la réalité.

Si, dans la mesure où elles se sont présentées comme indépendantes, apolitiques et non gouvernementales, elles ont navigué sous pavillon trompeur, le plus important est qu’elles ont, ce faisant, effacé la frontière entre la société civile et l’État. Autrement dit : la chasse de Trump au gaspillage dans USAID a révélé à quel point la rhétorique qui enveloppait le secteur des ONG était trompeuse.

Est-ce un phénomène nouveau ?

Non, il s’agit plutôt d’une confirmation récente et très nette des rapports de pouvoir au sein de ce système international, que j’ai mis au jour et analysés notamment dans Angels of Mercy or Development Diplomats. NGOs & Foreign Aid (Oxford, 1998) et dans un ouvrage rédigé pour l’enquête sur le pouvoir et la démocratie en Norvège. Déjà dans les années 1980, le secteur des ONG ou « organisations de la société civile », comme on les désignait alors collectivement dans les communications officielles et comme elles se mettaient elles-mêmes en scène, était pour l’essentiel financé par les États.

Comme je l’ai montré : la Banque mondiale a publié des analyses en apparence sophistiquées et universitaires de ce « secteur des ONG » en affirmant que c’était une nécessité fonctionnelle pour la société. Il serait né en réaction à ce qu’on appelait « les défaillances de l’État » et « les défaillances du marché », et serait plus proche de la base et moins bureaucratique que les États.

En réalité, presque toutes étaient financées par des États, directement ou indirectement. Tant dans les pays dits « bénéficiaires » que, fait non moins important, dans les pays dits « donateurs », elles étaient des avocats subventionnés par l’État en faveur de politiques particulières, financés par la population qui était justement la cible de l’influence de ces mêmes organisations soutenues par l’État. Dans le contexte norvégien, ce système d’aide a notamment introduit un vocabulaire politique pour la compréhension des sociétés qui, jusque-là, était inconnu. Et au moment même où vous l’affirmiez, vous étiez accusé d’être hostile à toute forme d’aide, de ne pas voir que l’aide était aussi autre chose, et de faire de la recherche partisane médiocre, peu importait la qualité de vos preuves.

Peut-on considérer les fondations privées comme la Fondation Bill & Melinda Gates, les Open Society Foundations de George Soros ou la Clinton Foundation, elles aussi, comme des organisations bénévoles ?

Évidemment, elles ne sont pas des mouvements populaires ou de terrain, comme on l’associe souvent à l’idée d’ONG dans de nombreux pays. Leurs dirigeants ont souvent un salaire annuel de plusieurs millions, sans compter les avantages divers. La mission de ces organisations est aussi, bien sûr, souvent d’aider le philanthrope qui les finance à réduire ses impôts et à accroître le pouvoir politique et culturel de leurs initiateurs.

Mais je pense qu’il reste pertinent de les considérer comme une partie du système international de l’aide et, parfois, comme faisant partie du système des ONG, ne serait-ce que parce qu’elles reçoivent aussi de l’argent des budgets d’aide des États. Par exemple, la Norvège intervient également dans ce domaine : avec Bill Gates, elle s’est engagée à développer l’organisation de vaccination GAVI, et, aux côtés de l’Arabie saoudite, elle a été le pays qui a le plus soutenu la Clinton Foundation (environ 800 millions de couronnes). Cela est arrivé après que Clinton s’est rendu en Norvège avec Epstein dans son avion privé, le Lolita, au début des années 2000 pour demander au premier ministre de l’époque, Kjell Magne Bondevik, un soutien pour sa fondation.

Cela contribue aussi à rendre plus problématique l’idée de considérer les ONG d’emblée comme représentant la tendance idéaliste de la politique étrangère.

Oui, tout à fait, et les nombreux rôles ambigus des ONG sont l’une des raisons pour lesquelles je me suis opposé depuis longtemps à ranger toute aide dans la catégorie de « l’approche idéaliste » de la politique mondiale, par opposition à l’approche réaliste. C’est-à-dire l’idée selon laquelle tout ce qui concerne les ONG et l’aide « généreuse » reflèterait une politique et une vision du monde fondées sur l’idéalisme, et que ce domaine, par définition, constituerait l’envers de la médaille du réalisme.

Une telle perspective ne permet pas de saisir le fait que la politique étrangère traditionnelle, comme le bombardement de la Libye et la longue guerre de construction de l’État en Afghanistan, a été justifiée en Norvège de manière idéaliste, avec des arguments ressemblant à s’y méprendre à ceux utilisés pour justifier l’aide aux populations pauvres. Et je sais que nombre de politiciens qui ont soutenu et financé ces opérations pensaient réellement ce qu’ils disaient.

Le secteur des ONG, l’aide et la politique étrangère sont donc devenus si imbriqués et si puissants sur de nombreux plans, non seulement dans les pays bénéficiaires mais aussi dans leur capacité d’influencer la façon dont on discute du monde dans les pays donateurs, qu’il est peu pertinent de considérer le secteur dans son ensemble comme appartenant à la « tendance idéaliste » dans la vision du monde. La grande force du domaine, en tant qu’instrument de realpolitik, réside précisément dans le fait qu’il est perçu comme le terrain d’action des « bienfaiteurs ».

Le degré d’utilisation réaliste des ONG a un peu varié d’un pays à l’autre et d’une période à l’autre. Par exemple, il ne fait aucun doute que les Américains ont utilisé les ONG de manière très consciente comme un moyen de leur politique étrangère pour servir leurs intérêts de realpolitik, et ils ont rencontré un grand succès à certaines périodes. Care International, l’une des plus grandes ONG mondiales, a longtemps joué un tel rôle. Tout a commencé dès la révolution égyptienne dans les années 1950, quand elle a été expulsée d’Égypte parce que le gouvernement égyptien la percevait comme un instrument politique de la politique gouvernementale américaine dans le pays.

Dès le début, les Américains ont compris et exploité la double fonction des ONG : d’un côté, elles servaient d’outil efficace dans le cadre du « soft power » ; de l’autre, elles étaient utiles pour mettre en œuvre des volets plus confidentiels de la politique étrangère américaine.

En ce qui concerne la Norvège, ce phénomène a été moins délibéré, mais il ne lui était pas pour autant inconnu. Cela s’explique par le fait que les ONG en Norvège sont intervenues dans le secteur de l’aide avec une justification exclusivement altruiste ou idéaliste. En Norvège, les organisations sollicitées dans ce domaine étaient aussi, dans une large mesure, de solides organisations de membres. Elles représentaient une grande partie de la population norvégienne. Par exemple, la Confédération norvégienne des syndicats (LO), la plus grande organisation bénévole de Norvège, a lancé des projets d’aide subventionnés par l’État, de même que la NHO (le principal groupement patronal), c’est-à-dire l’homologue de la LO pour le secteur économique. De plus, certaines des plus importantes organisations religieuses et laïques du pays, comme la Fédération sportive norvégienne, sont devenues des acteurs de l’aide soutenus par le budget d’aide de l’État norvégien.

Ainsi, le secteur norvégien des ONG représentait une grande partie de la société norvégienne. Tout cela a contribué à forger l’idée collective selon laquelle l’aide était un projet national créé dans l’intention sincère de consacrer une partie de sa prospérité à aider les plus pauvres du monde.

En Norvège, personne ne considérait donc à la base les ONG comme un outil de realpolitik. Mais cela ne signifie pas que les ONG norvégiennes n’ont pas aussi été utilisées comme des instruments de realpolitik, en particulier en collaboration avec les Américains.

Pouvez-vous donner un exemple de cela ?

Il existe de nombreux exemples à ce sujet. L’un des plus connus et des plus importants est le rôle de Norsk Folkehjelp dans la longue guerre civile au Soudan (1983-2004), entre le gouvernement de Khartoum et le SPLA.

Cette ONG, qui avait à l’origine « découvert » le SPLA comme une organisation capable de mobiliser la solidarité norvégienne en faveur des opprimés du Soudan, a fini par être utilisée, comme on l’a découvert par la suite, pour faire passer clandestinement des armes à la rébellion au Sud-Soudan. Ce trafic était financé et coordonné par USAID et la CIA. Les gouvernements Clinton et Bush, qui soutenaient tous deux la lutte menée par le SPLA et qui étaient opposés au gouvernement islamiste de Khartoum, tenaient à appuyer l’effort de guerre au Sud-Soudan. Pour eux, Norsk Folkehjelp était l’instrument idéal pour y parvenir.

Cela avait du sens, car Norsk Folkehjelp occupait déjà une position solide au Sud-Soudan, notamment vis-à-vis du SPLA, pour qui elle a parfois quasiment fait office de bras humanitaire. Norsk Folkehjelp disposait donc de nombreux bons contacts au sein du SPLA, employait beaucoup de personnel local et maîtrisait les opérations de transport difficiles. Il n’y avait donc pas de meilleur écran, et il est possible que Norsk Folkehjelp ait été transformée en convoyeur d’armes sans que les autorités politiques norvégiennes en aient été informées, et peut-être même sans que la direction de Norsk Folkehjelp en ait eu conscience. Le gouvernement de Khartoum accusait alors la Norvège et les Américains de transporter illégalement des armes par-delà les frontières et d’armer une organisation rebelle. Cela a été officiellement démenti. Il est aujourd’hui pleinement reconnu qu’il y a bien eu de tels transports.

Ainsi, durant la guerre civile soudanaise, Norsk Folkehjelp ne se contentait pas des tâches d’aide humanitaire traditionnelle. Elle soutenait en principe l’effort de guerre du SPLA – y compris via la contrebande d’armes et d’autres fournitures essentielles – ce qui a été décisif pour l’issue de la guerre.

Avez-vous d’autres exemples de ce type ?

Il n’est pas exclu que d’autres organisations bénévoles norvégiennes aient joué un rôle similaire dans d’autres conflits. Je peux par exemple mentionner le conflit entre l’Éthiopie et l’Érythrée, où je pense également que des ONG norvégiennes ont transporté des armes pour soutenir l’effort de guerre de l’EPLF (Eritrean Peoples Liberation), peut-être là encore à l’insu de leur direction, mais c’est fort probable, et certains membres du personnel soupçonnaient que cela se produisait.

Quoi qu’il en soit, il est absolument certain et documenté que des ONG norvégiennes ont joué un rôle non négligeable dans la guerre entre l’Éthiopie et l’Érythrée. L’ONG Kirkens Nødhjelp (Aide de l’Église de Norvège) dirigeait ce qui était alors la plus grande opération humanitaire au monde, l’Eritrean Relief Desk (ERD), qui transportait de l’aide humanitaire du Soudan vers l’Érythrée. Cette action a été, comme la plupart s’en doutaient, déterminante pour la victoire finale de l’EPLF contre l’Éthiopie.

La nourriture distribuée était contrôlée par l’EPLF, qui pouvait ainsi la convertir en atout politique ou en argent pour acheter des armes, ce qu’ils ont évidemment eu l’habileté de faire. Et c’était là une politique délibérée de la part de Kirkens Nødhjelp de soutenir l’Érythrée, parce qu’ils pensaient – comme beaucoup d’autres – qu’elle détenait la clé de la résolution d’un conflit de longue date en Afrique de l’Est. Ce n’est que relativement tard dans ce processus que la diplomatie norvégienne a réellement compris qu’elle avait contribué à financer une aide humanitaire ayant d’importantes conséquences géopolitiques.

Ainsi, une organisation norvégienne qualifiée de privée ou non gouvernementale s’est retrouvée à jouer un rôle extrêmement important sur le plan de la politique étrangère et de la realpolitik dans la Corne de l’Afrique, soutenue par des fonds de l’État norvégien, sans que celui-ci soit vraiment conscient de l’ampleur de la situation.

Les ONG ont donc en principe agi comme des acteurs politiques influents ?

J’ai déjà résumé le fait que les dirigeants de ces organisations ont acquis et se sont vu confier un nouveau rôle dans le contexte politique norvégien. Ils sont devenus ce que j’ai appelé des « diplomates loués » privés, financés par l’État. Ils bénéficiaient d’une marge de manœuvre dont ne disposent pas les diplomates traditionnels. Ils agissaient de leur propre chef, en dehors de tout système bureaucratique, sans règles officielles ou officieuses.

Étant donné que les ONG se présentent comme étant purement idéalistes, elles bénéficient d’une certaine immunité contre la critique du grand public. Que pensez-vous de cet argument ?

Leur image de « bienfaitrices » masque une réalité extrêmement complexe et une histoire plurielle. Nombre d’entre elles, en particulier en Norvège, ont commencé par venir en aide aux « plus pauvres des pauvres » selon un raisonnement idéaliste. Le paysage organisationnel d’origine était donc varié, représentant divers milieux idéologiques et politiques de la société, tous d’accord sur un point : il est juste que ceux qui ont beaucoup partagent un peu de leur prospérité avec ceux qui n’ont rien.

Les organisations missionnaires étaient un autre groupe, qui s’est lancé dans des actions d’aide parce que cela leur permettait d’obtenir plus de soutien financier pour leurs activités diaconales ; c’est-à-dire la diaconie chrétienne, qui reposait souvent en partie sur des activités comparables à l’aide au développement, comme les soins de santé, la construction d’hôpitaux, etc.

D’autres organisations ont été créées par des États pour les utiliser comme des outils de leur politique étrangère, capables de mener dans d’autres pays des activités que les États eux-mêmes ne pouvaient pas assumer pour des raisons politiques et diplomatiques.

Au fil du temps, toutefois, toutes ces organisations sont devenues de plus en plus semblables. Elles ont été socialisées au sein d’un système d’aide international, leurs valeurs d’origine et leur lexique distinct s’unifiant peu à peu. Au cours de la dernière décennie, le nombre croissant d’ONG et de fondations privées financées par des personnes extrêmement riches a stimulé encore davantage l’émergence d’ONG nationales et internationales, ce qui a fait de ce que j’appelle le « complexe humanitaro-politique » une puissance nationale et internationale nouvelle et considérable, mais aussi un instrument précieux pour les politiques des États les plus puissants.

Et tout se déroule sous couvert du statut des ONG comme étant particulièrement idéalistes. Elles opèrent hors de la sphère politique traditionnelle, elles incarnent la morale dans un monde par ailleurs cynique. Et elles forment un milieu commun où il existe ce que j’appelle un nouveau type de circulation des élites : les gens changent d’organisation, passent du secteur des ONG à l’ONU, puis reviennent, quittent des instituts de recherche pour rejoindre des ONG, etc., dans une ronde sans fin, avec des conséquences notables sur leurs capacités de renouvellement et d’autocritique.

À l’époque actuelle, sous l’ère Trump, on observe un retour de bâton assez sévère contre les ONG en Occident, notamment aux États-Unis. Beaucoup diront que ces organisations sont souvent « globalistes » et qu’elles promeuvent une politique de gauche – des valeurs globales progressistes, l’internationalisme et l’universalisme aux dépens des intérêts de l’État-nation. Aux États-Unis, elles ont été rudement malmenées. Que pensez-vous de cela ?

Encore une fois, il est essentiel de souligner que le secteur des ONG est lui aussi très varié. Le problème n’est donc pas simplement qu’elles mènent une politique « de gauche », comme vous le dites. On trouve des ONG de toutes les nuances politiques à travers le monde. Le grand changement des dernières années, c’est que tout le monde veut « sauver le monde », chacun dans son domaine, avec une approche monothématique. Ainsi s’est développé un gigantesque système mondial d’organisations, de réseaux et d’arènes où tous agissent comme des avocats politiques d’une solution particulière, plutôt que comme des acteurs politiquement neutres s’attachant à apporter leurs compétences, que ce soit dans la santé, l’éducation, l’aide d’urgence, etc. Il n’y a probablement pas de retour possible vers leurs « racines ». Dès lors, comprendre cet immense conglomérat, où les directions, tant de grandes que de petites ONG, sont devenues partie intégrante d’une élite mondiale étroitement liée à des intérêts puissants, sera de plus en plus important, mais aussi de plus en plus complexe.   ■  HENRIK VERENSKIOLD