Par Michel Aubouin.
Ce long article très technique et particulièrement intéressant est paru dans Causeur le 26 novembre. JSF le reprend ce 1er décembre. Outre ses qualités informatives évidentes, cette analyse pourrait s’intituler De la difficulté de gouverner, dans le système qui est le nôtre, notamment et a fortiori en temps de crise grave. Bonne lecture ! 
Ancien préfet, Michel Auboin connaît de l’intérieur les rouages et chausse-trappes du système administratif chargé de l’expulsion des étrangers dangereux. Son constat: aujourd’hui ces rouages sont grippés à cause d’un transfert de pouvoir des élus et des fonctionnaires vers les juges. Encore un mauvais coup des énarques !
Pour répondre à l’émotion légitime des Français, le ministre de l’Intérieur a annoncé des mesures immédiates.
Les préfets sont à la manœuvre et la manœuvre est délicate, car les actes de police administrative qu’on leur demande de prendre sont semés d’embûches et de chausse-trappes. L’une de ces mesures concerne la fermeture de la mosquée de Pantin. La fermeture d’un lieu de culte où est prêchée l’incitation au crime terroriste est prévue à l’article L. 227-1 du Code de sécurité intérieure et elle est régulièrement utilisée. Mais, comme elle touche « à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes », le Conseil constitutionnel l’a fortement encadrée. Elle ne peut, ainsi, excéder six mois. Dans un pays comme le nôtre qui compte plus de 2 500 mosquées et un grand nombre de salles de prière, on ne voit pas bien en quoi la fermeture de l’une d’entre elles nuit à l’exercice du culte. Personne ne s’émeut de la fermeture d’une gare, qui nuit pourtant à la liberté de se déplacer, ou de celle d’un commerce essentiel à l’alimentation des habitants en milieu rural.
Le Conseil constitutionnel est animé par d’éminents membres du Conseil d’État, la plus haute instance de la juridiction administrative, dont toute la jurisprudence, depuis des décennies, consiste à défendre les droits des usagers contre l’empiétement de l’administration. Cette jurisprudence a créé un corpus juridique qui verrouille et encadre l’élaboration de la norme, qu’elle émane de la représentation nationale élue par le peuple (la loi) ou du gouvernement en charge de diriger le pays (le règlement). Ce verrou est d’autant plus puissant que les mêmes membres du Conseil d’État, sortis premiers de leur promotion de l’ENA, occupent dans l’administration les postes les plus en vue et que certains finissent même Premier ministre. Tous les directeurs d’administration centrale redoutent le passage d’un texte qu’ils doivent défendre devant cette « haute » assemblée qui gère le dialogue comme un grand oral. Je n’ai pas fait exception à la règle. [Illustration : La mosquée radicale de Pantin, qui avait critiqué sur Facebook le professeur assassiné à Conflans Sainte Honorine, est menacée d’une fermeture administrative de 6 mois © CHRISTOPHE SAIDI/SIPA]
Le Conseil constitutionnel est un verrou puissant
De décision en décision, le Conseil constitutionnel, faisant de la Constitution une lecture parfois contestable, a déplacé le curseur qui permettait d’assumer le juste équilibre entre la défense des intérêts collectifs – ce que nous appelions auparavant l’intérêt général – et les libertés des individus. Ce faisant, il a privé le décideur politique (le ministre) ou administratif (le préfet ou le maire) d’une grande partie de son pouvoir. Il le soumet à tout moment au contrôle du juge. Il multiplie les voies de recours qui entravent son action. On est arrivé à cette situation absurde où l’administration, convoquée comme coupable dans les procès engagés par des tiers, est contrainte de prendre des avocats pour se défendre.
Les autres mesures prises par les préfets à la demande du ministre de l’Intérieur (il n’existe plus beaucoup de mesures que les préfets prennent de leur propre chef) concernent le droit des étrangers. Dans ce domaine, l’action est plus compliquée encore, car la loi a ajouté au contrôle du juge administratif celui du juge judiciaire, investi du rôle de « juge des libertés ». Le ministre a annoncé des expulsions, mais en l’écoutant attentivement, les spécialistes ont compris qu’il ne parlait pas d’expulsion, mais de reconduite à la frontière, ce qui n’est pas la même chose. La reconduite à la frontière concerne les individus de nationalité étrangère vivant en France en situation irrégulière. Ce sont pour l’essentiel des étrangers qui ont passé la frontière sans en avoir été autorisés (des clandestins) ou des déboutés du droit d’asile invités à quitter la France, mais qui y sont restés. L’expulsion concerne, en revanche, des étrangers admis à séjourner en France. Cette confusion a conduit plusieurs commentateurs de la presse télévisée à soulever, par ignorance, la question enterrée de la double peine, sans comprendre que la reconduite de personnes incarcérées n’est pas un effet de leur condamnation, mais de leur situation au regard du droit au séjour. La plupart des prisonniers en situation irrégulière font l’objet d’une mesure de reconduite, parce que l’administration, les ayant sous la main, préfère les cueillir à la sortie de leur détention plutôt que d’attendre qu’ils se soient volatilisés dans la nature. De ce point de vue, la portée de l’annonce est assez relative.
Répondre aux actes criminels de l’islam politique par des mesures de police des étrangers ne suffit pas à éradiquer le mal, car nous savons, depuis longtemps, le loup dans la bergerie. Une grande majorité des agitateurs, des sympathisants et des exécutants/exécuteurs de l’islam politique est de nationalité française. Beaucoup sont même des Français d’origine française. Mais il va de soi que commettre un crime dans un pays où l’on ne vit que comme invité ne mérite aucune clémence.
Peu de reconductions pour les étrangers en situation irrégulière
Les reconduites à la frontière sont mises en œuvre par les préfets et leurs services. Il faut reconnaître que, dans ce domaine, le gouvernement fait mieux que les précédents. Pourtant, les difficultés de procédure ne manquent pas. En 2018 (ce sont les derniers chiffres connus), 110 000 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés, 39 400 ont été placés en centre de rétention administrative (dont 25 300 en métropole), mais seuls 15 700 ont été effectivement reconduits, dont seulement 7 300 vers des pays autres que ceux de l’Union européenne. Cette incroyable déperdition est liée à toute une série de facteurs. Dans près de la moitié des cas, l’administration n’a pas réussi à récupérer à temps le laissez-passer consulaire (LPC) qui permet à l’étranger de prendre l’avion ou le bateau, ce dernier ayant pris soin de faire disparaître son passeport. Certains pays rechignent, et on les comprend, à fournir ce document pour ne pas avoir à accueillir chez eux des individus hautement indésirables. Beaucoup contestent même leur nationalité, y compris lorsque tout les désigne. Et la France ne dispose, en la matière, d’aucun fichier fiable.
Grâce à un meilleur dialogue avec les États concernés, la délivrance des LPC a été améliorée, mais elle est loin d’être satisfaisante. Si l’on prend l’exemple de l’Algérie, pourtant le premier pays d’émigration vers la France, seuls 1 800 éloignements ont été exécutés sur 13 900 mesures prononcées. Le Quai d’Orsay, sur ce point, devrait montrer plus d’empressement à accompagner les démarches du ministre de l’Intérieur.
Manque de diligence des pays d’origine
Mais le problème ne tient pas qu’au manque de diligence des pays d’origine, il tient aussi aux délais qu’on leur impose, contraints eux-mêmes par la durée de la rétention. Quand la référence européenne est de dix-huit mois, la France, elle, n’applique qu’une durée maximale de quatre-vingt-dix jours (elle a doublé en 2018). Et si elle ne peut faire mieux, c’est parce que les centres de rétention sont saturés et qu’il n’est pas prévu d’en construire d’autres. Nous sommes là dans la même situation que pour les prisons ou les centres éducatifs fermés, la question des murs conditionne les orientations politiques. La construction coûte trop cher dans un pays qui perd chaque année une partie de ses capacités d’investissement. La question est d’autant plus incompréhensible que les entreprises françaises construisent partout en Europe des centres adaptés et moins coûteux. Avec seulement 23 centres de rétention, en métropole, pour 1 571 places, la France ne possède que 4,7 % des capacités de l’Union européenne, alors qu’elle est le premier pays d’accueil des demandeurs d’asile. Il faut donc en construire et trouver un mode de gestion plus économe (le coût de fonctionnement est de 215 millions d’euros par an), en confiant au secteur privé ce qui ne relève pas stricto sensu de la compétence de la police.
L’obstacle des LPC n’est pas le seul. Les personnes placées en rétention sont invitées à saisir à la fois le juge judiciaire, sur le fondement de la privation de liberté, et le juge administratif, sur la légalité de la mesure prise par le préfet. En 2018, 4 600 étrangers ont été libérés par un juge judiciaire, 1 750 par un juge administratif. Par ailleurs, même si le droit l’autorise, il devient de plus en plus difficile d’éloigner des familles entières, et donc des parents, cette position de principe étant intervenue pour répondre aux exigences d’associations issues du corps enseignant.
Comparée à la reconduite, l’expulsion est rarement mise en œuvre. Elle concerne à titre principal les étrangers en situation régulière qui présentent une menace grave pour l’ordre public, qu’ils aient été ou non condamnés. Les activités à caractère terroriste sont précisément visées par le Code. La personne menacée par une procédure d’expulsion est convoquée devant une commission d’expulsion, qui se réunit au tribunal de grande instance et comprend son président, un magistrat de l’ordre judiciaire et un magistrat de tribunal administratif. J’ai un souvenir assez cuisant de cette procédure. Elle concernait un imam considéré comme très dangereux officiant dans une salle de prière de la région parisienne. N’ayant jamais auparavant participé à une commission, je pensais m’y retrouver entre personnes de bonne compagnie. Je fus mis au banc des accusés, mortifié, obligé de justifier une mesure qui tombait pourtant sous le sens, quand le prévenu, de son côté, était interrogé avec égards. Les rapports émis sur l’individu provenaient d’un service de renseignement non autorisé à les signer, et les juges n’entendent pas les arguments formulés par des institutions anonymes. Heureusement pour moi, ce sinistre personnage avait fait violer sa fille de 13 ans pour la marier de force et cet acte odieux a fini par emporter la conviction du juge.
Il est parfois difficile d’être seul contre tous, quand vous savez de surcroît qu’une mesure prise en application d’un texte de loi peut être contestée par votre ministre lui-même parce qu’entre-temps un groupe de pression influent a fait valoir son point de vue. Tout en sachant qu’on vous reprochera une absence de mesure si cette défaillance conduit à un acte criminel, comme l’a appris à ses dépens un ancien préfet de Lyon. ■
Le centre de rétention administrative (CRA) de Vincennes, 18 septembre 2019.© Stephane de Sakutin/AFP